КОПЕЙЧИКОВ. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
Поняття місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування є складовою частиною організації управління суспільством. Його треба розглядати у декількох аспектах: політичному, господарському, організаційному, правничому. У першому випадку мова піде про питання, пов'язані з відносинами між державою і суспільством, про сутність, види і форми таких відносин, тобто про самоврядування як реалізацію демократичної ідеї, один з інститутів парламентського режиму, про політичну владу громади тощо. У другому випадку — про форми власності, на підставі яких діють органи самоврядування, про їхню компетенцію у господарських справах, про співвідношення господарської діяльності держави, її структур з такою ж діяльністю самоврядних органів. Щодо організаційного аспекту, то найбільш важливими тут є питання, пов'язані зі здійсненням координаційних функцій, обсягом підпорядкованості тощо. Дуже важливим є і правничий аспект, тобто правові гарантії реального здійснення принципу самоврядності, забезпечення органів самоврядування необхідними повноваженнями, правовий захист їх діяльності.

Усі ці проблеми дістали вияв у Конституції України (розділ XI "Місцеве самоврядування").

Визначаючи основні засади, на яких діють органи самоврядування, можна погодитись із професором Ю.Па-нейком з Української вільної академії наук в Німеччині, який пише: "Діяльність самоврядних одиниць, а спеціально громад, не повинна обмежуватися тільки виконуванням законних обов'язків. Ці одиниці можуть і повинні виконувати також завдання, які випливають не з їх законного обов'язку чи управнення, але з їх публічного характеру і можливості розпоряджатись відповідними засобами. Діяльність цього роду може бути дуже широка і проявлятися в різних напрямах... Єдиним обмеженням самоврядування в суспільній діяльності є загальні і спеціальні приписи правного порядку, що стосуються до обов'язку виконувати завдання, накладені на них державними законами. Перерахувати всі завдання, що їх самоврядні одиниці можуть

127

виконувати поза законними обов'язками, — неможливо. Метою самоврядування може бути кожний інтерес, виведений з колективу населення даної території, але самоврядування не мусить обмежуватися тільки своєю політичною територією, а може вийди й поза її межі, субвенці-онуючи, наприклад, залізниці або комунікаційні шляхи, що мають свій осідок поза межами даної самоврядної одиниці, а проте приносять їй користь"1.

Основи організації самоврядування нині мають свої витоки у процесах, пов'язаних зі становленням громадянського суспільства, здійсненням режиму парламентаризму, захистом прав та свобод людини і громадянина.

За часів становлення буржуазної формації саме лібералізація управління на місцях, налагодження управління у містах, пов'язаного з цеховою організацією виробництва, були першими кроками на шляху розвитку самоврядних інститутів.

Головне у самоврядуванні — це надати колективам сіл, селищ, міст можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення. Адже ніхто краще, ніж мешканці цих населених пунктів, не знає їх потреб, бажань, інтересів.

Організаційною основою місцевого самоврядування є відпоь-дна територіальна громада, яка може діяти як безпосередньо, так і через створені нею відповідні органи — ради громади. Раду громади складають обрані громадою депутати, а також голова відповідно села, селища, міста, який здійснює керівництво виконавчим органом ради та головує на її засіданнях.

Усі організаційні питання щодо діяльності органів місцевого самоврядування та їх повноважень, врегулюються спеціальним законом про місцеве самоврядування, прийнятим на розвиток і з метою конкретизаціГположень Конституції України.

На рівні району, області діють обрані радами громад районні та обласні ради, які представляють і реалізують у своїй діяльності спільні інтереси мешканців сіл, селищ та міст.

Світовий досвід місцевого самоврядування

Місцеве управління і самоврядування найтіснішим чином пов'язані одне з одним. Однак їх не можна ототожнювати, оскільки, говорячи про місцеве

Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. — Мюнхен, 1963. — С. 132.

128

"т--

управління, маємо на увазі діяльність місцевих органів державної влади, що стосується самоврядування, тобто воно складається з діяльності саме самоврядних органів, які обрані місцевим населенням і виконують функції, пов'язані із забезпеченням його потреб та інтересів.

Правовий статус органів самоврядування визначається конституціями держав, спеціальними законами, присвяченими саме цьому питанню, іншими актами, які регулюють суспільні відносини у різних сферах життя, зокрема вирішення конкретних фінансових, господарських питань тощо. Так, у ст. 72 Конституції Франції 1958 р., яка є чинною й нині, встановлюється, що місцевими колективами Французької республіки є комуни, департаменти, заморські території. Управління зазначеними колективами здійснюють ради, які обираються на засадах, визначених законом. Що ж до місцевих органів державної влади (представники уряду у департаментах і заморських територіях), то вони відповідають за національні інтереси, адміністративний контроль і додержання законів.

Якщо говорити про закони, які більш конкретно визначають організацію і правовий статус місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядуваі„*я, то знову ж таки приклад у цьому плані подає Франція, де 2 березня і 22 липня 1982 р. було прийнято два закони, спрямовані на децентралізацію управлінських функцій і розширення повноважень органів місцевого самоврядування. Згідно з ними регіон із виключно адміністративної одиниці було перетворено (подібно до департаменту і комуни) на територіальну спільноту (місцевий колектив), а головам регіональних асамблей, а також асамблей у департаментах і комунах надано більше повноважень. Представники державної влади на місцях (комісари республіки) тепер позбавлені права скасовувати рішення органів територіальної спільноти. Вони можуть лише оскаржувати ці рішення до адміністративного суду. Значно послаблено адміністративний контроль за певними діями територіальних спільнот. Фінансова підтримка державою органів самоврядування набула глобальності.

Чітко визначив повноваження органів місцевого управління і самоврядування Акт про місцеве управління, прийнятий в Англії у 1972 р. Він закріпив поділ її території на графства, округи і парафії, які визнано територіальними одиницями, де запроваджується місцеве самоврядування.

129

У графствах та округах населення обирає радників, які складають раду як орган місцевого самоврядування. Оперативне керівництво діяльністю ради здійснює її голова, якого обирають радники. У парафіях відповідно до кількості жителів органами самоврядування є збори, рада однієї чи декількох парафій, яка складається з обраних населенням радників, а очолюються головою.

Треба зазначити, що нормативне регулювання організації та діяльності органів місцевого самоврядування здійснюється не тільки внутрішнім правом кожної держави, а й нормами і положеннями, встановленими відповідними актами міжнародного рівня. У зв'язку з цим насамперед треба відзначити прийняту 15 жовтня 1985 р. Європейською Радою у Страсбургу Європейську хартію про місцеве самоврядування, яка, визначаючи принципи та основні напрями розвитку місцевого самоврядування, водночас вказує на його співвідношення з місцевим державним управлінням.

Зазначена Хартія орієнтує держави на додержання тих принципів, яким повинні відповідати організація та діяльність місцевого самоврядування у демократичних країнах, на співвідношення місцевого самоврядування з місцевим державним управлінням.

Основні засади організащї місцевого самоврядування в Україні

Найважливішим питанням організації місцевого самоврядування є розподіл повноважень між державними органами місцевого управління і

органами, які діють на самоврядній основі. Абсолютного розподілу, повного відокремлення державних структур від самоврядних немає і бути не може. Однак тенденції, які визначають основні напрями їхньої діяльності, характер зв'язку між ними встановити варто. І допоможуть у цьому основні принципи, визначені у згаданій вище Європейській хартії про місцеве самоврядування.

Основний їх зміст складають такі положення: органи місцевого самоврядування є однією з основ будь-якого демократичного устрою; саме на місцевому рівні право громадян на участь в управлінні громадськими справами може здійснюватись найбільш безпосередньо; саме органи місцевого самоврядування, які мають реальні управлінські повноваження, забезпечують таку адміністративну діяльність, яка є одночасно і ефективною, і близькою до грома-

130

дян; захист і зміцнення місцевого самоврядування роблять значний внесок у побудову європейського співтовариства, заснованого на принципах демократії і децентралізації влади; органи самоврядування створюються демократичним шляхом, мають повноваження щодо прийняття необхідних рішень, користуються широкою автономією у межах своєї компетенції, порядку та засобів її здійснення;

загальний принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві і за можливості у конституції кожної країни; право місцевого самоврядування повинно здійснюватися радами чи іншими представницькими органами, члени яких мають обиратися вільним, таємним, рівним, прямим і загальним голосуванням, і які повинні мати виконавчі інстанції, відповідальні перед ними.

Що стосується меж місцевого самоврядування, то вони визначаються відповідно до таких правил: нарівні з конституцією чи законом компетенція місцевих органів самоврядування може бути визначена згідно із законом в особливому порядку; вказані органи повинні мати можливість виявляти в рамках закону і в межах своєї компетенції необхідну ініціативу; державна за своїм характером компетенція, як правило, має здійснюватися владними структурами, найбільш близькими до громадян.

Що ж до питань компетенції, то тут треба керуватися такими правилами: компетенція органів місцевого самоврядування повинна бути повною і виключною, вона може бути обмежена лише у рамках закону; здійснюючи повноваження, які їм делеговані центральними чи регіональними структурами, органи місцевого самоврядування повинні мати право пристосовувати здійснення цих повноважень до місцевих умов; державні та інші структури мають своєчасно і належним чином проводити консультації з органами місцевого самоврядування при плануванні і прийнятті рішень з усіх питань, які безпосередньо їх стосуються: зміна кордонів адміністративно-територіальних утворень можлива лише за умови попередніх консультацій з відповідними органами місцевого самоврядування, а в разі необхідності — референдуму у межах закону; органи місцевого самоврядування повинні мати можливість самі визначати свої внутрішні структури з метою забезпечення місцевих потреб та ефективного управління.

Працівники органів місцевого самоврядування мають бути висококваліфікованими, добиратися за критерієм

5*

131

особистих достоїнств і компетентності. Адміністративний контроль за діяльністю цих органів може здійснюватися лише у формах і випадках, передбачених конституцією чи законом. Він має спрямовуватись на перевірку конститу-ційності та законності діяльності зазначених органів, а також доцільності їхніх дій, пов'язаних з виконанням відповідних доручень вищих інстанцій. Цей контроль мусить відповідати тим інтересам, які охороняються.

Органи місцевого самоврядування повинні мати право у рамках загальнодержавної економічної політики вільно розпоряджатися достатніми коштами, пропорційними до їхньої компетенції.

Щодо інших питань, пов'язаних із фінансовою діяльністю органів місцевого самоврядування, то вони зводяться до додержання таких правил: хоча б частина коштів органів місцевого самоврядування повинна формуватися за рахунок місцевих зборів чи податків, ставки яких визначаються у межах закону; фінансові системи, які й забезпечують органи місцевого самоврядування необхідними коштами, повинні бути досить різноманітними і гнучкими, щоб реально забезпечувати здійснення цими органами їх повноважень; захист більш слабких у фінансовому відношенні органів має здійснюватися за допомогою процедур, спрямованих на вирівнювання фінансового становища всіх органів місцевого самоврядування (однак це не повинно обмежувати свободу діяльності органів місцевого самоврядування у здійсненні їх компетенції); перерозподіл коштів має узгоджуватись з органами місцевого самоврядування; асигнування коштів (субсидій) органам місцевого самоврядування, як правило, не повинно пов'язуватися з виконанням конкретних проектів і обмежувати свободу дій цих органів у межах їх компетенції; з метою фінансування інвестицій органи місцевого самоврядування повинні мати доступ до внутрішнього ринку позичкового капіталу; у межах свого статусу вони можуть утворювати з іншими органами місцевого самоврядування різні асоціації з метою задоволення спільного інтересу. У кожній країні повинно бути визначено їх право вступати до міжнародних асоціацій. Органам місцевого самоврядування має бути гарантовано судовий захист їх права вільно здійснювати свою компетенцію, принципів місцевого самоврядування відповідно до конституції та чинного законодавства.

132

Перелічені засади організації та діяльності органів місцевого самоврядування досить чітко вказують напрям, в якому повинно розвиватися законодавство щодо місцевого самоврядування й сама діяльність цих органів в Україні. Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" має якомога повніше врахувати все те позитивне, що накопичено світовою демократичною громадськістю у цій сфері.

133

< пред след >
вернуться к содержанию
вернуться к списку источников

перейти на главную страницу



Релевантная научная информация




Другие источники научной литературы направления

Конституционное право